Tugev riik algab omavalitsusest

Artikkel ilmus esmakordselt ERR portaalis 21. novemberil 2023: Lemmit Kaplinski: tugev riik algab omavalitsusest

Viimaste kuude ja nädalate uudistest on korduvalt käinud läbi küsimused hooldereformi rahastamisest, õpetajate töötasudest või hoopis automaksust. Väidan, et neil pealtnäha eripalgelistel teemadel on üks ühisnimetaja. Puhkenud diskussioonid on ilmingud sügavast kriisist. Kriisist, mida ei ole Eestis piisavalt teadvustatud, kuid millel on pikaajalised mõjud meie omariiklusele ja arengule. See on kriis, mille sisuks on omavalitsuste – linnade ja valdade – õigused ja autonoomia kohaliku elu küsimuste korraldamisel ilma keskvalitsuse ülemäärase sekkumiseta.

Alates Euroopa Liidu aluslepingust ja lõpetades Eesti Vabariigi põhiseadusega on sätestatud lähimus- ehk subsidiaarsusprintsiip. See tähendab, et otsused tuleb võtta vastu võimalikult lähedal tasemel, kus avaldub nende mõju. Eestis jagunevad need tasemed kaheks – keskvalitsus ja kohalik omavalitsus. Mõlemad on võrdsed osapooled ja puudub alluvussuhe, tegutsetakse oma pädevuse piires sõltumatult, pidades silmas riigi üldist ja kohalike elanike parimat heaolu.

Need põhimõtted ei ole juhuslikud, ajutised ega lähtu kitsa ringkonna subjektiivsest seisukohast. Selline detsentraliseeritusele ja lähimusprintsiibile põhinev mudel ongi Eesti ja pea kõigi demokraatlike riikide toimimise loogika. Omavalitsus on pidevas kontaktis oma elanikega ja tunneb kõige paremini, millised on lahendamist vajavad mured. Keskvalitsus vastutab samal ajal omavalitsuste üleste teemade eest, milleks on mh riigikaitse, välispoliitika ja riigi pikaaegsed arengustrateegiad.

Omavalitsuste kohustused ja õigused on sätestatud täpsemalt erinevates seadustes, ennekõike kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses. Nii hariduskorraldus, sotsiaalhoolekanne kui ka kohalike maksude üle otsustamine on seaduse järgi just kohaliku omavalitsuse ülesanded.

On ju vähetõenäoline, et valitsus või riigikantselei mõistab tervikuna iga omavalitsuse koolivõrgu iseärasusi või oskab hinnata abivajajate varanduslikku seisu. Toompeal ei saa otsustada bussigraafikute üle ega valida rattateede marsruute. Omavalitsus on see, mis tegutseb nende küsimustega, lähtudes oma elanike huvidest. Kontroll selle üle toimub nii pidevalt läbi avatud valitsemise põhimõtete kui ka regulaarselt kohalike omavalitsuste valimisel.

Kulukad otsused

Tulles reaalse elu juurde, siis teame, et keskvalitsus on võtnud hiljuti vastu suuri põhimõttelisi ja kulukaid otsuseid. Olgu selleks soov tõsta õpetajate keskmine töötasu 120 protsendini Eesti keskmisest või tagada vajaduse korral igale soovijale hooldekodu koht pensioni eest.

“Kui ei ole otsustusõigust kohaliku elu küsimustes, siis on rikutud lähimusprintsiipi ja kannatajaks on tegelikult kohalik kogukond.”

Ma ei argumenteeri kuidagi seatud eesmärkide vastu. Kuigi need on kohaliku omavalitsuse vastutuses olevad küsimused, siis on riiki kui tervikut silmas pidades sobilik ja vajalik selliseid eesmärke kehtestada, ühe nüansiga: täiendavate kohustuste panemisel omavalitsuse õlule tuleb tagada ka nende täiendavate kohustuste täielik finantseerimine. Vastasel juhul on loodud olukord, kus omavalitsus ei saa talle ette nähtud eelarvet vabalt käsutada. Kui ei ole otsustusõigust kohaliku elu küsimustes, siis on rikutud lähimusprintsiipi ja kannatajaks on tegelikult kohalik kogukond.

Jah, sotsiaalhoolekanne ja hariduskorraldus on omavalitsuste ülesanded. Kõik omavalitsused on kohustatud korraldama koolide ja lasteaedade tegevust või pakkuma abi neile, kes seda vajavad. Need ei ole seega täiendavad ülesanded, kuid teiselt poolt on omavalitsused olnud seni suhteliselt vabad kas teenuste mahu, pakkumise viisi või muude aspektide osas.

Sekkumine otsustusõigusesse tekib siis, kui keskvalitsus määrab täpselt kriteeriumid, mida järgida tuleb. Sellised juhul ei saa me enam rääkida ei omavalitsuse otsustus- ega finantsautonoomiast, kaalutlusruum on taandatud Exceli-tabelites olematuks.

Rahandusministeerium ja Excel

Selle olukorra poole oleme liikunud samm-sammult. Juba 2020. aastal võisime rahandusministeeriumi andmetele tuginedes öelda, et Eesti omavalitsused saavad mõjutada oma eelarvet vähem kui 20 protsendi ulatuses, paistes Euroopa Liidus finantsautonoomia osas sellega silma tagantpoolt esimesel kohal.

Paralleelselt võimaluste piiramisega on järk-järgult kasvanud sihtotstarbeliste toetuste osakaal. Olgu selleks õpetajate töötasud või hooldereformi rahastamine, otsetoetused panevad eelarves read lukku ja selle läbi suunab keskvalitsus omavalitsusi mitte ise otsustama, vaid tegutsema soovitud suunas ja viisil.

Öeldakse, et see, kes maksab, tellib ka muusika. Mina ütlen teisiti: omavalitsusi juhitakse rahandusministeeriumist Exceliga. Viimased sündmused näitavad, et suund on omavalitsuste marginaliseerimise suurendamise, mitte Põhjamaiselt detsentraliseerimise suurendamise poole.

Kõik see oleks võimalik kõrvale pühkida, kui toetused kataksid tegelikult ka ära kõigi nõutud teenuste kulud. Elust enesest teame, et see pole nii.

Erinevate sekkumiste puhul on olukord erinev ja detailirohke. Kui võtame näiteks õpetajate töötasu küsimuse, siis valitsus tõesti lepib haridustöötajate ametiühingutega kokku õpetaja töötasu miinimumi ja rahastab omavalitsusi selleks vajalikus mahus.

Iga mõistlik omavalitsus püüab aga käsitleda võrdselt võrdse kvalifikatsiooniga õpetajaid sõltumata sellest, kas nad töötavad koolis või lasteaias, kohati muusikakooliski. Nii peavad kooliõpetajate palkadega samas tempos paratamatult tõusma ka teiste õpetajate ja ka tugispetsialistide, psühholoogide, sotsiaalpedagoogide jt palgad. Kahjuks neid täiendavaid kulusid riik ei kompenseeri, kuigi summad küündivad Tartu puhul enamasti miljonitesse eurodesse.

Rõhutan taas, et õpetajatele väärika palga maksmine on kõigi huvides, aktsepteerida ei saa aga seda, et riigi kesksed otsused kasvatavad otseselt ja suures ulatuses omavalitsuste kulusid rohkem, kui kaasneb tulusid.

Hooldereformi puhul on olukord veelgi drastilisem. Detailideni paika pandud reeglite rahastamisel on lähtutud keskmistest arvutustest. Keskmist omavalitsust pole aga olemas ja nii jääb suurem osa Eesti omavalitsusi reformi rakendades sügavasse miinusesse. Ma ei räägi komakohtadest ja tuhandetest eurodest vaid eksimisest kümnete protsentidega, mille mõju üle Eesti on vastavalt ka kümnetes miljonites eurodes. Ainuüksi Tartus hindame 2024. aasta puudujäägiks minimaalselt 1,6 miljon eurot.

Niigi keerulisel ajal ei ole see enam talutav ning loetud nädalate eest pöördusid kolm omavalitsust riigikohtusse lihtsa palvega: tunnistada õigusvastaseks tekkinud olukord, kus reeglid kehtestab keskvalitsus, kuid maksma peab omavalitsus. Riigikohus annab esimese vastuse detsembri algul ja ma usun, et nad nõustuvad Tartu, Rapla ja Põlva seisukohtadega.

Tähelepanelik lugeja võib küsida, et kuidas on kogu selle teemaga seotud automaks? Väga lihtsalt: kohalik omavalitsus tohib kehtestada ainult seaduses lubatud makse. Praegu on üks selline võimalus kehtestada automaks. Riik on nüüd selgelt välja öelnud, et automaks kehtestatakse 2025. aastast üleriigiliselt ja maksutulu suunatakse keskvalitsuse eelarvesse. Võttes ühe omavalitsuse tuluallika ja muutes selle üleöö riiklikuks maksuks, kärbitakse taas jõuliselt omavalitsuste autonoomiat.

Olukord on selline, mille kohta oli president Lennart Meril üks hea ütlemine. Milline on aga pikaajaline lahendus, kui me ei soovi radikaalset riigireformi ja kõigi otsuste lõplikku koondumist, mis samas viib otsustuskoha elanikust kaugemale? Möödunud nädalal kogunes SDE Tartu piirkonna juhatus ja võttis vastu pöördumise, milles nimetab viit olulist sammu. Mitte ükski neist pole uus ega ootamatu ja ma kutsun järgnevalt üles nende ettepanekute üle edasi arutama.

1. Taastada võimalikult kiirelt 2008. aasta kriisi eelne tulumaksu jaotus, mis suurendaks oluliselt kohaliku omavalitsuse vabadust võtta eelarve piires vastu kohaliku kogukonna vajadustest lähtuvaid otsuseid.
2. Loobuda keskmisel prognoosil põhinevast üldhoolekandeteenuse rahastamisest ja tagada hooldereformiga seotud kulude täies mahus rahastamine tegelike kulude põhjal.
3. Käsitleda haridusvaldkonda tervikuna, tagades rahalised vahendid mitte vaid õpetajate miinimumpalga maksmiseks, vaid kaasates valemisse ka lasteaiaõpetajad, tugispetsialistid, huvikoolide õpetajad ja kõigi haridusasutuste õpetajat abistavad töötajad.
4. Tagada maksumuudatuste ja uute maksude kehtestamisel, et maks laekuks sinna, kus avalduvad sellega seotud mõjud. Peame õigeks, et kohalikule omavalitsusele laekub mootorsõidukimaks, et kohalik omavalitsus on vaba maamaksu määramisel ja et kohalik omavalitsus saaks õiglase osa tulumaksust nii füüsiliste isikute töötasudelt, pensionitelt kui ka ettevõtetelt.
5. Jätkata haldusreformiga eesmärgiga jõuda toimekeskuste põhise mudelini, mis tagab avalike teenuste kvaliteedi ja kättesaadavuse, head ühendused ja tasakaalustatud ruumilise arengu. Kui argumendiks on olnud omavalitsuste vähene haldussuutlikkus, siis lahendus pole mitte omavalitsuste autonoomia piiramine vaid haldussuutlike omavalitsuste loomine!

See ei saa olla Eesti valik

Oleme kriisis, kuhu on riigi viinud usaldamatus ja lühiajaliste huvide esiplaanile seadmine riigimehelikkuse asemel.

Need sammud on jõuliselt tasalülitanud omavalitsuste rolli Eestis ja senisel kursil jätkates ei ole meil kümne aasta pärast enam põhjust rääkida keskvalitsusest ja omavalitsustest kui kahest võrdsest partnerist.

Siseneme riigimudelisse, kus on üks valitsus ja selle kohapealsed administratiivsed käepikendused, mille ülesanne on täpse jaotuskava alusel maksta välja palgad, sotsiaaltoetused ja teha ette ära otsustatud investeeringuid. Kohalike eripärade jaoks ruumi ei ole ja keskmistatud mudel otsustab kõik. See pole aga enam demokraatia ja see ei saa olla Eesti valik.

0